רו"ח רון פישמן, צילום: Ulita Bronveyberפרסום הדירוג הארצי של ההשקעה העירונית בתלמיד שפורסם לאחרונה ב”ידיעות אחרונות” וב־ynet עורר ביקורת בקרב ראשי רשויות מקומיות, שטענו כי הנתונים אינם משקפים את מלוא השקעתן בחינוך. הדירוג התבסס על מחקר שערכו פרופ’ איריס בן דוד־הדר ורות מעודד מהפקולטה לחינוך באוניברסיטת בר־אילן, שפורסם ב־2025 בכתב העת State and Local Government Review. המחקר בחן את ההוצאה המשלימה על חינוך ב־250 רשויות מקומיות בישראל בשנים 2014–2020, על בסיס נתוני הלמ״ס.
ההוצאה העירונית אינה מלוא ההשקעה
רו״ח רון פישמן, הבעלים של חברת רון פישמן ושות׳ רואי חשבון בחן את בסיס הנתונים של המחקר. בריאיון למגזין רשויות הוא מסביר את הכשלים שהובילו להטיות בממצאים.
“דבר ראשון שבדקתי הוא ההשקעה של הרשויות בחינוך. מצאתי כי המחקר אינו בוחן את מלוא ההשקעה בתלמיד, אלא רק את ההשלמה של הרשות המקומית, כך שמפספסים חלק משמעותי מהתמונה. מבחינת התלמיד, השאלה היא מהו הסכום הכולל שמושקע בו – לא רק איזה חלק ממנו שילמה העירייה”.
לדבריו, שיעורי ההשתתפות של המדינה ושל הרשות משתנים בהתאם לאשכול החברתי־כלכלי, למדד הפריפריאליות ולמפתחות תקצוב נוספים. ברשויות חלשות חלקה של המדינה במימון נוטה להיות גדול יותר, ואילו רשויות חזקות נדרשות להשתתפות עצמית גבוהה יותר. לכן הוצאה עצמית נמוכה של רשות אינה מעידה בהכרח על סל חינוכי מצומצם יותר.
פישמן מדגים זאת באמצעות תוכנית גפ”ן, שבמסגרתה מועבר תקציב החינוך ישירות לבתי הספר. לדבריו, ברשויות מסוימות שיעור ההשתתפות העצמית עשוי לעמוד על כ־2.5%, בעוד שברשויות חזקות הוא עשוי להגיע לכ־35%. למרות הפער במימון העירוני, התלמידים מקבלים סל בסיסי בסכום דומה.
“תלמיד בכפר סבא ותלמיד בקלנסווה יקבלו אותו סכום במסגרת הסל, אבל החלוקה בין המדינה לרשות תהיה שונה. מבחינה מתודולוגית, הנתונים המוצגים במחקר אינם מפרידים בין השתתפות שהרשות מחויבת בה על פי מפתחות משרד החינוך לבין תוספת עירונית שנועדה להיטיב עם התושבים”.
השקעה עירונית גבוהה אינה מעידה בהכרח על יעילות
לדברי פישמן, גם אם ניתן היה לבודד את הסכום שהרשות מוסיפה מעבר להשתתפות הנדרשת ממנה, לא היה בכך כדי להוכיח שכל תוספת תקציבית משפרת את החינוך.
“הוצאה גבוהה יכולה לבטא יכולת כלכלית והשקעה נוספת, אבל לעיתים היא עלולה לנבוע גם מחוסר יעילות”, הוא אומר. לדבריו, מרבית הרשויות בארץ לא מצליחות לעקוב ביעילות אחרי הפקה של תקני כוח אדם. נוצר מצב שהן מממנות מכספן בעלי תפקידים או שירותים שהיו אמורים להיות מתוקצבים על ידי המדינה.
התופעה בולטת, לדבריו, בניהול החטיבות העליונות. חלק מבתי הספר התיכוניים מנוהלים ישירות בידי הרשויות, ואחרים מנוהלים באמצעות רשתות חינוך. ״נתונים אמפיריים מלמדים שאחוזי הקצאת שעות תקן בתיכונים המנוהלים על ידי רשתות חינוך נמוכים יותר משמעותית מבתי ספר שמנהלים על ידי רשויות מקומיות,״ הוא מדגיש.
“יש מחוון השוואתי שמודד את יעילות גופי הניהול בחינוך. לפעמים רשות משקיעה יותר שעות ויותר כסף, אבל ההישגים שלה אינם טובים יותר”, אומר פישמן. “לא כל השקעה מניבה בהכרח תוצאה חינוכית טובה. לכן צריך לבחון לצד גובה ההוצאה גם את מיצוי התקציבים, היעילות וההישגים”.
תקציב התיכוניים לא תמיד מופיע בספרי הרשות
בעיה מתודולוגית נוספת נוגעת, לדברי פישמן, למקור הנתונים של המחקר. בסיס הנתונים נשען על נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, המבוססים בין השאר על הדוחות הכספיים המבוקרים של הרשויות המקומיות. אלא שהדוחות אינם כוללים תמיד את כל ההוצאה על החינוך הניתן לתושבי הרשות.
אחד המשתנים המרכזיים הוא הבעלות על בתי הספר התיכוניים. תקציב בית ספר אחד הוא 20 מיליון שקל - כאשר בית הספר נמצא בבעלות העירייה, תקציבי משרד החינוך והוצאות השכר של המורים מופיעים בספרי הרשות. כאשר אותו בית ספר מנוהל בידי רשת חינוך, ההכנסות וההוצאות נרשמות בספרי המפעיל ולא בדוחות העירייה. כך, לדבריו, נוצר עיוות בחישוב.
הסעות תלמידים – נתח תקציבי גבוה ברשויות קטנות
מרכיב נוסף שיש להביא בחשבון הוא הוצאות הסעת תלמידים. ברשויות קטנות ובמועצות אזוריות נדרשות לעיתים הסעות ממושכות לבתי ספר מרוחקים, ובמיוחד להסעת תלמידי החינוך המיוחד אל מחוץ ליישוב. במקרים כאלה תופסות ההסעות נתח גבוה מתקציב החינוך, אך לא מדובר בהכרח בהשקעה פדגוגית ישירה. רשות עירונית צפופה, שבה רוב התלמידים לומדים בקרבת מקום, עשויה להוציא פחות על הסעות ולהפנות חלק גדול יותר מתקציבה לתוכניות לימוד, לתגבור או לתשתיות.
“כדי לערוך השוואה נכונה צריך לבצע התאמות”, מדגיש פישמן. “אי אפשר לקחת את הנתונים כפי שהם ולהשוות בין עיר גדולה, מועצה אזורית ורשות קטנה בלי להתחשב במבנה השירותים ובמאפיינים הגיאוגרפיים שלהן”.
אשכול חברתי־כלכלי אינו מדד לאיתנות הרשות
פישמן מצביע גם על הפער האפשרי בין הדירוג החברתי־כלכלי של התושבים לבין מצבה הפיננסי של הרשות. האשכול החברתי־כלכלי מבטא בעיקר את מאפייני האוכלוסייה, אך אינו מעיד בהכרח על היקף המקורות העצמיים העומדים לרשות העירייה או המועצה.
יישוב שבו מתגוררת אוכלוסייה מבוססת עשוי להיות מדורג באשכול גבוה, ולכן להידרש לשיעורי השתתפות עצמית מרביים. אולם אם אין לו אזורי תעסוקה, מסחר ותעשייה המניבים ארנונה עסקית, יכולתה של הרשות לממן את ההשתתפות מוגבלת.
“כפר שמריהו, למשל, מדורג באשכול חברתי־כלכלי גבוה, אבל אין לו בהכרח מקורות עצמיים רחבים”, אומר פישמן. “המדינה מצפה מרשות כזאת להשתתף בשיעור המרבי כמעט בכל פרמטר, אף שאין לה בסיס ארנונה עסקית משמעותי. זה אתגר המשותף לרשויות שבהן התושבים מבוססים, אבל הרשות עצמה אינה נהנית ממקורות הכנסה מגוונים”. לדבריו, מדד מדויק יותר לאיתנותה של רשות צריך להתחשב בהרכב הארנונה וביחס שבין הכנסות ממגורים להכנסות מעסקים. ברשויות איתנות עשוי שיעור הארנונה שאינה ממגורים להגיע למעל־70% מכלל ההכנסות מארנונה, בעוד שברשויות חלשות חלקה נמוך בהרבה.
לסיכום, פישמן אינו טוען שאין פערים בין רשויות חזקות לחלשות. להערכתו, פערים כאלה יימצאו גם בבדיקה מקיפה יותר, אך הם צפויים להיות מצומצמים מאלה המשתקפים בדירוג המבוסס רק על ההוצאה העירונית.
